开展扶贫政策落实跟踪审计应把握好四个关系

党的十八大以来，中央着眼于落实扶贫攻坚战略，出台了一系列政策措施，要求各地抓紧抓实，切实做到精准扶贫、精准脱贫，确保在2020年实现农村贫困人口全部脱贫，贫困县全部摘帽。审计机关在推动精准扶贫、精准脱贫政策落实中肩负着重要职责。自2015年下半年以来，审计署结合国家重大政策措施贯彻落实跟踪审计，持续组织开展扶贫政策落实跟踪审计，取得了较好效果。但在实践中也遇到了一些新情况、新问题，需要系统加以总结，准确把握扶贫政策落实跟踪审计的环境、性质、特点等基本问题，进一步厘清思路与重点，促进审计工作科学有效开展。

　　要准确把握扶贫政策落实跟踪审计的性质与特点，必须将此项审计放到农村实际状况、农村贫困状况、“三农”政策、扶贫政策相互联系与相互作用的环境中去研究。从审计实践情况看，开展扶贫政策落实跟踪审计应当正确把握四个关系。

正确把握贫困户与一般农户的关系

严格来说，扶贫政策落实应当以脱贫收入标准线为界，定向针对建档立卡贫困人口，从而做到精准扶贫、精准脱贫。从实际情况看，由于多种原因，农村建档立卡贫困人口与一些非贫困人口的收入水平差距不大，而一些政策实施对象同时涉及这两个群体，如果政策标准差异过大，可能造成事实上的不公平。如一些地方在实施高山生态搬迁过程中，对建档立卡贫困户的补助标准显著高于一般农户，但其实际收入水平差距并不大，容易引致一般农户产生不满情绪，引发社会不稳定因素。

　　因此，在扶贫政策落实跟踪审计中，对于同时涉及贫困与非贫困两个群体的政策，不能简单套用政策规定进行定性，而是要本着客观求实的原则，调查这两个群体的实际收入水平差距情况，既要检查贫困户是否足额足量享受相关政策补助情况，也要关注政策标准差异过大出现新的不公平问题，实事求是进行分析，客观反映扶贫政策执行中遇到的问题和困难，提出对策建议，发挥好审计的建设性作用。

正确把握查处重大违法违纪问题与揭示政策落实具体问题的关系

对扶贫资金分配和管理领域出现的侵占骗取甚至贪污私分等重大违法违纪问题，必须重点揭示、严肃查处。在此基础上，要针对扶贫政策内容和目标开展扎实细致的审计工作，确保各项扶贫政策落实到位。“两不愁、三保障”（即实现贫困人口不愁吃、不愁穿，住房、医疗、教育有保障）的扶贫政策目标，涉及千家万户的衣食住行，除了少数项目资金额比较大以外，总体上看扶贫资金分布零散，额度很小，需要审计人员花费精力深入田间地头、深入百姓家庭，核实是否发放到位，询问贫困人口医疗、教育、住房是否得到保障，生活是否得到改善，还面临哪些实际困难等。对扶贫政策落实中的具体问题，审计人员要及时发现和揭示，推动政策落地生根。

　　处理好查处重大违法违纪问题与揭示政策落实具体问题的关系，从操作层面上讲是在确定审计重点时，如何正确处理金额与性质关系的问题。为此，要把握扶贫政策的根本目的和扶贫资金的分布特点，在查处重大问题的同时，更加注重投入人力和时间，确保一定的抽查面，关注与贫困群众切身利益息息相关的“小事项”“小问题”，并在揭示这些零散问题的基础上，着力加强体制机制层面的分析，提出对策建议，促进完善保障贫困人口合法权益的长效机制。

正确把握推动扶贫资金统筹整合与加强资金投向监管的关系

中央要求加快贫困县财政涉农资金统筹整合，这在很大程度上是对基层政府在财政资金分配上的放权，有利于提高资金安排的针对性和有效性，确保“对症下药”，提高扶贫资金绩效。财政扶贫资金按其使用方式，大体可以分为两类：一是项目类资金，主要用于基础设施、产业扶贫项目等；二是直补类资金，主要用于直接发放到贫困家庭、贫困人口，用于教育、医疗、养老等。深入分析这两类资金的管理方式可以发现，地方政府及其公职人员的自由裁量权是不同的。

　　相比较而言，直补类资金在分配标准上比较明确，在运行渠道上主要从财政专户直接拨入农户个人银行卡，公职人员自由裁量和运行操作空间较小，而项目类资金由于涉及预算评审、招投标、设计变更、审核验收等环节，公职人员自由裁量和拨付操作空间较大，存在权力寻租的可能。基于“经济人”假设，一些主管部门及公职人员出于自身利益考虑，可能会更加偏好加大项目类资金投入力度，而忽视直补类资金的投放。

　　如审计中发现，有些地方将统筹整合的财政扶贫资金，大量安排用于基础设施和产业扶贫项目，用于医疗、教育补助等方面的直补类资金很少。为此，应当在继续推动地方加快统筹整合财政涉农资金的同时，关注财政放权可能出现的负效应，深入调查了解当地贫困群众的实际需求，分析当地扶贫工作规划是否贴近实际，资金安排是否合理有效，有没有无视群众教育、医疗、养老等基本生存需要，盲目大量搞项目建设的问题。

正确把握推动扶贫攻坚与促进农业现代化的关系

我国正在进入新型工业化、城镇化、信息化和农业现代化发展时期。从这个角度说，扶贫工作是在农业现代化的宏观背景下进行的，既要着力解决贫困人口的基本生产生活需要，也要服从服务于农业现代化的总体战略。这既关系到当前脱贫目标的如期实现，也关系到阻断贫困代际传递、实现可持续发展长效机制的健全完善。从审计一些地方产业扶贫项目的情况看，有的立项缺乏调查研究依据，与当地土壤、气候等条件不相适应；有的生产方式简单落后，难以形成竞争优势；有的未形成产供销一体化产业链，市场效果不理想。

　　归根结底，这些产业扶贫项目的决策与实施，未有效做到与当地农业现代化的有机统一以及与农业供给侧结构性改革的有机联系，难以形成长期稳定的经济效益，从而无法产生理想的扶贫效果。因此，要站在农业现代化、农业供给侧结构性改革的层面，调查分析产业扶贫等措施的决策和实施机制是否科学合理，资金投入模式是否科学有效，是否促进提高财政扶贫资金的长期效益。结合贫困地区产业结构等实际情况，推动形成能够长远发展和具备市场潜力的农业主导产业，确保相关主导产业能够长期带动当地贫困人口脱贫致富，是推进扶贫政策落实跟踪审计的一项重要任务。

　　正确把握以上四个关系，是审计人员适应经济发展新常态、践行审计工作新理念，坚持依法审计、客观求实、鼓励创新、推动改革的具体实践。审计人员要进一步树立创新思维，抓住推动实现扶贫政策目标这个根本，持续揭示扶贫政策落实中存在的各类问题，充分发挥好审计在促进中央扶贫攻坚战略落实方面的重要作用。（曾稳祥 朱飞 周雪平）

（资料来源《审计署》）